Consideraciones sobre los Estados de ExcepciónEl vocablo Estado de Excepciónde ese título de la Constitución de 1999, no tiene antecedentes en reformasconstitucionales anteriores y viene a remplazar a otros, como Suspensión yRestricción de Garantía y el de Estado de Emergencia en la Constitución de 1961.En la Constituciónactual se refiere a los estados de intranquilidad pública, que debe calificarsesegún los casos, de Estado de Alarma o Estado de Sitio; también se habla deMedidas de Emergencia para referirse a las disposiciones provisionales en casosde necesidad, urgencia o de excepción, como se le denomina actualmente en elCapítulo II del Título VII de la Constitución Nacional.
Con palabras de Maurice Hauriou se puede decir que el Estado de Sitio “Esuna institución legal preparada de antemano, que con el fin de asegurar la pazpública, organiza el robustecimiento del Poder Ejecutivo, transfiriendo de laautoridad civil a la militar una parte de los poderes de policía y una partedel poder represivo sobre la población civil. Este robustecimiento tendrá lugaren caso de peligro eminente resultantede guerra extranjera o de insurrección armada, y en virtud de decisionesdeclarando el estado de sitio, el cual llegado el caso se levantará mediantedecisiones de igual naturaleza”.
Ahora bien, una guerra extranjera no es el único peligro cierto para la Nación y sus instituciones,puede presentarse también una sublevación armada de los propios nacionales, enla cual puede o no existir ayuda extranjera. En estos casos totalmenteanormales para la coexistencia pacífica de la República, no bastanpara imponer el orden la policía municipal o estadal, sus leyes ni sustribunales, se necesitan medios extraordinarios para hacerle frente a larebelión armada y poder contrarrestarla, impidiendo así que las fuerzas brutaspuedan imponerse sobre el Estado legal. Pero las anomalías pueden tener otrosorígenes, como lo sería un terremoto, donde hay que suspender las Garantías deinmediato para poder asistir a los damnificados dentro de sus propios hogares oimpedir el pillaje que se desborda de inmediato con saqueos u otros actosvandálicos. También se puede suceder una peste, donde la suspensión de lasGarantías es necesaria para la asistencia de los enfermos y trasladarlos asitios donde no se propague la enfermedad, aun en contra de la voluntad delenfermo o de sus familiares.
Todo gobierno tiene derecho a defenderse, máxime si este ha sido elproducto de unas elecciones libres y por tanto legalmente constituido, cuyasactuaciones sean del consentimiento de las mayorías, como sucede con losgobiernos legítimos. En Roma, durante la República, existía una institución que venía adesempeñar lo que hoy se conoce con el nombre de Suspensión o Restricción deGarantías. Bien se sabe que en esa época de la Historia los poderes enRoma estaban divididos, cada uno tenía sus funciones específicas. Empero, enlos casos de guerra, o de cualquier otra anomalía, se investía al jefe delEstado con plenos poderes. Poder que nosotros conocemos en el Derecho Romanopor dictadura. Esa dictadura romana siempre fue transitoria, ya que dichospoderes se le conferían al jefe del Estado en caso de suma necesidad. Mas, unavez terminados los motivos y ya consolidada la paz, cesaban los poderesdictatoriales.
El gobierno constitucional, solamente puede usar facultades de excepciónen defensa de la constitucionalidad cuando ésta sea atacada de tal manera queal Gobierno se le imposibilita defenderla con los medios a su alcance y dentrode la legalidad. Entonces, el gobierno debe declarar el estado de sitio. Con lafuerza militar se combatirá a los rebeldes que quebranten el orden. Pero lasuspensión de garantías debe ser algo sumamente excepcional, es el últimorecurso al cual se debe apelar, y tiene que ser así, porque significa ladictadura, y en América Latina, la dictadura es símbolo de tiranía, amén de quemás de una vez, el gobierno de turno, el gobierno de turno la ha invocado paraperpetuarse en el poder.
Régimen Jurídico
El régimenjurídico de los estados de excepción en Venezuela deriva de la Constitución y de la Ley Orgánica sobreEstados de Excepción. En este sentido el artículo 337 de la Constitución define al estado de excepción como: “...aquellascircunstancias de orden social, económico, político, natural o ecológico, queafecten gravemente la seguridad de la Nación, de las instituciones y de los ciudadanos yciudadanas...”. Establece además elprecitado artículo que en casos de estados de excepción, podrán restringirsede manera temporal las garantías consagradas en la Constitución, salvolas referidas a los derechos a la vida, prohibición de incomunicación o tortura, el derecho aldebido proceso, el derecho a la información y los demás derechos humanosintangibles.
Lapotestad de declarar el estado de excepción es atribuida de manera exclusiva alPresidente o Presidenta de la República en Consejo de Ministros, tal y como lo prevé elordinal 7 del artículo 236 de la Constitución: “...Artículo263. Son atribuciones y obligaciones del Presidente o Presidenta de la República.
7°.Declarar los estados de excepción y decretar la restricción de garantías en loscasos previstos en esta Constitución...”
De conformidadcon lo establecido en el artículo 232 de la Constitución, ladeclaración de los estados de excepción no modifica el principio deresponsabilidad del Presidente o Presidenta de la República, ni la delVicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, ni la de los Ministros oMinistras. Tampoco afecta el funcionamiento ordinario de los Poderes Públicos,según aclara el artículo 239 constitucional.
Por otraparte, estable el artículo 45 de la Constitución, la prohibición a la autoridadpública, sea civil o militar, aun en estado de emergencia, excepción orestricción de garantías, de practicar, permitir o tolerar ladesaparición forzada de personas.
Lo anterior permite afirmar que la declaratoria de un estadode excepción no supone alteración alguna de los principios constitucionalessobre los que se funda el Estado de Derecho y, en especial, los principiosllamados a asegurar los derechos humanos y libertades fundamentales. Lo único excepcionalde tal situación es la posibilidad del Presidente de la República, en Consejo deMinistros, de restringir las garantías de los derechos constitucionales –conlas salvedades antes anotadas- pudiendo regular, temporalmente, su ejercicio.Es decir, que el Presidente de la República queda habilitado para incidir directamente sobre elejercicio de derechos constitucionales, sin requerir para ello previahabilitación legal.
Declaratoria del estado deexcepción
El estado deexcepción podrá ser decretado por el Presidente de la República en caso deestricta necesidad y con la intención desolventar la situación irregular presentada. Conforme a lo establecido en elartículo 339 de la Constitución, “...el decreto que declare el estado deexcepción, deberá ser presentado, dentro de los ocho días siguientes de habersedictado, a la Asamblea Nacional, o a la Comisión Delegada,para su consideración y aprobación, y a la Sala Constitucionaldel Tribunal Supremo de Justicia, para que se pronuncie sobre suconstitucionalidad...”
Señala ademásel precitado artículo, que el decreto de declaratoria del estado de excepcióndebe cumplir con las exigencias, principios y garantías establecidos en elPacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en la Convención Americanasobre Derechos Humanos.
Constituyeprincipio general, en cuanto a la declaratoria de estados de excepción, segúnestablece el artículo 5 de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, que: “...todamedida de excepción debe tener una duración limitada a las exigencias de lasituación que se quiere afrontar, sin que tal medida pierda su carácterexcepcional o de no permanencia...”
En cualquier caso, y según dispone el artículo 337 constitucional, solamente podrá acordarseel estado de excepción si las potestades ordinarias reconocidas al Presidentede la Repúblicason insuficientes para hacer frente a los graves hechos que justifican talrégimen especial.
Límites al estado deexcepción
En cuanto alos límites del estado de excepción, citamos textualmente el artículo 7 de la Ley Orgánica sobreEstados de Excepción, el cual establece lo siguiente:
“...Artículo7: No podrán ser restringidas, de conformidad con lo establecido en losartículos 339 de la Constitución de la República Bolivarianade Venezuela, 4, 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y27, 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, las garantías delos derechos a: 1. La vida 2. El reconocimiento a la personalidad Jurídica. 3. La protección de la familia. 4. la igualdad ante la ley. 5. La Nacionalidad.6. La libertad personal y la prohibición de prácticas de desaparición forzadade knjj personas. 7. La integridad personal, física, psíquica y moral. 8. No ser sometido a esclavitud o servidumbre. 9. La libertad de pensamiento, conciencia y religión. 10. La legalidad y la irretroactividad de las leyes, especialmente de lasleyes ooo ddopenales. 11. El debido proceso 12. El amparo constitucional. 13. La participación, el sufragio y el acceso a la función pública. 14. La información...”
Se trata delímites materiales, referidos a las garantías que no pueden ser restringidas.Pero además, y en relación con las medidas de regulación del ejercicio de losderechos fundamentales cuyas garantías sí pueden ser restringidas, debemosobservar que el Presidente de la República debe respetar ciertos límites formales. Así, debesiempre respetar el contenido esencial de los derechos fundamentalesafectados, que en modo alguno pueden ser desnaturalizados. Las medidas dictadas,además, deben respetar los principios de proporcionalidad, menor intervencióny racionalidad, entre otros. Endefinitiva, que se declare un estado de excepción no impide acoger siempre lainterpretación del ordenamiento jurídico en el sentido más favorable a losderechos fundamentales en juego.
Los controles del Decretoque declare el estado de excepción
Como todo actodel Poder Público, el Decreto que declare el estado de excepción se encuentrasometido a diversos controles. Así, tal Decreto –que debe contener laregulación del derecho constitucional cuya garantía se restringe- debe serpresentado, durante los ocho días siguientes de haberse dictado, a la Asamblea Nacionalpara su consideración y aprobación. Simultáneamente debe ser remitido a la Sala Constitucionalpara su control de constitucionalidad.
Se deduce que la Asamblea o la Sala Constitucionalpueden, si lo estiman pertinente, revocar el Decreto con ocasión del control alcual es sometido éste, una vez dictado. Pero igualmente, y con caráctergeneral, el Decreto podrá ser revocado anticipadamente por el EjecutivoNacional o por la Asamblea,al cesar las causas que lo motivaron, tal y como prevé el artículo 339 de la Constitucional.
Además detales controles objetivos pueden ejercerse controles subjetivos, por losciudadanos afectados en su esfera jurídico-subjetiva por el Decreto que acuerdael estado de excepción. Así, contra tal acto podrá interponerse elcorrespondiente recurso de nulidad por inconstitucionalidad e, incluso, el denominadoamparo contra actos normativos, que procede, como es sabido, contra losactos, omisiones y actuaciones derivadas del Decreto. En ambas acciones losinteresados podrán solicitar como medida cautelar la suspensión de los efectos–totales o parciales- del Decreto en cuestión.
Ley Orgánica sobre Estadosde Excepción
Ley No. 32de la Asamblea Nacional (Gaceta Oficial de la República Bolivarianade Venezuela No. 37.261, de fecha 25 de agosto de 2001).
Objeto: Regular los estados de excepción, en sus diferentes formas:estado de alarma, emergencia económica, conmoción interior y exterior. Igualmente se regula el ejercicio de losderechos que sean restringidos con ocasión de los estados de excepción.
Principios rectores de los estados de excepción: Los estados de excepción se rigen por lossiguientes principios:· Se refieren a circunstancias de orden social, económico, político,natural o ecológico, que afecten gravemente la seguridad de la Nación, sus ciudadanos osus instituciones. · Los estados de excepción sólo pueden dictarse ante situacionesobjetivas de suma gravedad, en las que sean insuficientes los medios ordinariosque dispone el Estado para su control.· Proporcionalidad: Las medidas de excepción deben ser proporcionales a la gravedad,naturaleza y ámbito de aplicación de la situación que se pretenda controlar.· Duración limitada: Las medidas de excepción son de carácter excepcional y de nopermanencia, por ello su duración debe ser limitada.· Los estados de excepción sólo pueden dictarse en casos de estrictanecesidad para solventar la situación de anormalidad, ampliando las facultadesdel Ejecutivo Nacional, con la restricción temporal de las garantíasconstitucionales permitidas.· Garantías no restringibles: No pueden restringirse las garantías de losderechos a la vida, reconocimiento a la personalidad jurídica, protección a lafamilia, igualdad ante la ley, nacionalidad, libertad personal, prohibición dedesaparición forzada de personas, integridad personal, física y moral, no sersometido a esclavitud o servidumbre, legalidad e irretroactividad de las leyes,el debido proceso, amparo constitucional, participación, sufragio, acceso a lafunción pública e información.
Estado de alarma: El Presidente de la República podrádeclararla cuando se produzcan catástrofes, calamidades públicas u otrosacontecimientos similares que pongan en peligro la seguridad de la Nación, sus ciudadanos oinstituciones. Su duración no podráexceder de 30 días, pudiendo prorrogarse hasta por 30 días más.
Estado de emergencia económica: Podrá decretarse cuando se suscitencircunstancias extraordinarias que afecten gravemente la vida económica de la Nación. El decreto respectivo debe establecer las medidasoportunas destinadas a resolver satisfactoriamente la crisis e impedir laextensión de sus efectos. Su duraciónserá de 60 días, prorrogable por un plazo igual.
Estado de conmoción interior: Podrá decretarse en caso de conflictointerno y se consideran de “conflicto interno” todas aquellas circunstanciasexcepcionales que impliquen grandes perturbaciones del orden público interno yque signifiquen un notorio o inminente peligro para la estabilidadinstitucional, la convivencia ciudadana, la seguridad pública, el mantenimientodel orden libre y democrático; o cuando el funcionamiento de los poderespúblicos esté interrumpido. Su duraciónno puede exceder de 90 días, prorrogable por un período igual.
Estado de conmoción exterior: Podrá decretarse en caso de conflictoexterno, que ponga seriamente en peligro la seguridad de la Nación, sus ciudadanos osus instituciones. Durante su vigenciase podrán tomar las medidas que se consideren necesarias a los fines dedefender los intereses de la República. No podráexceder de 90 días, prorrogable por un período igual.
Se establece la obligación de cooperación, una vez decretado elestado de excepción, por parte de toda persona natural o jurídica, de carácterpúblico o privado con las autoridades competentes. Tal colaboración está dirigida a laprotección de personas, bienes y lugares y en tal sentido se podrá imponer laobligación a estas personas de prestar servicios extraordinarios, con lacorrespondiente indemnización, de ser el caso. El incumplimiento de la obligación de cooperación acarrea sanciones queno se especifican en la ley en comentarios. Una vez decretado el estado de excepción, se podrá limitar oracionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primeranecesidad. Adicionalmente, se podránhacer erogaciones no previstas en la Ley de Presupuesto, con cargo al Tesoro Nacional.
El decreto que declare el estado de excepción tendrá fuerza yrango de ley, suspendiendo temporalmente los artículos de las leyes vigentesque sean incompatibles con aquél. Entrará en vigencia una vez dictado por el Presidente de la República y deberá serpublicado en Gaceta Oficial de la República Bolivarianade Venezuela y difundido a través de los medios de comunicación.
Movilización: Se establece que, una vez decretado el estado de excepción, elPresidente de la Repúblicapodrá ordenar la movilización de cualquier componente o de toda la Fuerza ArmadaNacional, regulándose tal movilización por las disposiciones de la leyrespectiva.
Requisiciones: Una vez declarado el estado de excepción, el Ejecutivo Nacionaltendrá la facultad de requisar los bienes muebles e inmuebles de propiedadparticular que deban ser utilizados para restablecer la normalidad. Para ello será necesaria la orden previa delPresidente de la Repúblicao de la autoridad competente designada, dada por escrito, determinado la clasey la cantidad de la prestación, expidiéndose constancia inmediata de lamisma. Terminado el estado de excepción,se restituirán los bienes requisados a sus legítimos propietarios, en el estadoen que se encuentren, sin perjuicio de la indemnización debida por el uso ygoce de los mismos. En caso de que losbienes no puedan restituirse, se pagará el valor total de los mismos,calculados de acuerdo con su precio al momento de la requisición.
Control sobre el decreto que declara el estado de excepción: · Control por la Asamblea Nacional: El decreto debe ser remitido a la Asamblea Nacional(o a la Comisión Delegada durante el receso de la Asamblea) dentro de los 8días siguientes a su declaratoria, para su consideración y aprobación. Igualmente deben remitirse a la Asamblea las solicitudesde prorroga y aumento del número de garantías restringidas. De no producirse la citada remisión, la Asamblea Nacionalse pronunciará de oficio al respecto. Laaprobación por parte de la Asamblea Nacional debe contar con la mayoría absoluta de losdiputados presentes en la cesión correspondiente. · Control por el Tribunal Supremo de Justicia: El decreto debe ser remitido igualmente a la Sala Constitucionaldel Tribunal Supremos de Justicia, dentro de los 8 días siguientes a sudeclaratoria, a los fines de obtener un pronunciamiento sobre suconstitucionalidad. En el mismo término,el Presidente de la Asamblea Nacional enviará el Acuerdo que apruebe elrespectivo decreto al Tribunal Supremo de Justicia. De no producirse las citadas remisiones, la Sala Constitucionalpodrá pronunciarse de oficio. Seestablece un procedimiento para el pronunciamiento de la Sala en el que puedenparticipar todos los interesados.
Se atribuye competencia a todos los jueces de la República concompetencia en amparo constitucional, para controlar la justificación yproporcionalidad de las medidas adoptadas con base en el decreto que declara elestado de excepción.
Ley Orgánica sobreEstados de Excepción. (2001). GacetaOficial de la República Bolivariana de Venezuela Extraordinaria,37.261. Agosto 15, 2001
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